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Half a Million Miners Stand Between Bolivia and a Critical Minerals Rush
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玻利维亚首位亲投资者总统罗德里戈·帕斯希望全球矿业公司开采该国的铜、金、银和其他关键矿产资源。近 50 万名当地矿工却挡在了他的道路上。
代表这些矿工的合作社是玻利维亚最强大的政治力量之一，成员最多占全国劳动力的 8%，并负责该国一半的矿产开采。数十年来，他们在几乎没有监督和监管的情况下开发该国的矿产财富，并多次通过实际上令全国停摆的抗议迫使政府屈服。
但帕斯并未退缩。“如果我们拥有成为高度发达国家所需的一切，为什么还要甘于贫穷？”他谈到玻利维亚的矿产潜力时说。玻利维亚的出口收入与邻国秘鲁和智利相比相形见绌。
今年 5 月，数千名合作社矿工冲向拉巴斯总统府，有些人还投掷炸药，这一挑战暴露无遗。最终，数十年来首个非社会主义政府基本满足了矿工提出的要求，包括扩大燃料、炸药和新开采区域的获取渠道。7 月，竞争合作社之间的内斗再次引发紧张局势，官员们被迫放弃原本计划举行的罕见峰会。该峰会旨在让当地矿工、国营矿工和私营企业共同讨论行业未来。
“你不能简单地抹掉他们，”总部位于多伦多、希望在玻利维亚开发大型银锡矿的勘探公司 Eloro Resources Ltd.董事长兼首席执行官汤姆·拉森说。“他们是玻利维亚社会结构中的一股重要力量。”
若彻底改造玻利维亚带有民族主义色彩的矿业法律，合作社享有的许多特权将被削弱。因此，帕斯政府在今年早些时候的动荡后已经元气大伤，如今转而寻求渐进式改革。一名官员说，政府计划向国会提交有针对性的修正案，包括允许私营企业与合作社建立合作关系、加强对勘探企业开发权的保障以及减轻税负。与此同时，政府也在制定更广泛的矿业法典修订方案，以实现行业现代化并提高法律确定性。
“要让玻利维亚成为投资安全之地，必须依靠规则和法律，但也必须让不同社会群体参与其中，”帕斯 5 月接受彭博电视台《华尔街周刊》采访时说。
有迹象表明，玻利维亚作为只适合最能承受风险的投资者的目的地，其声誉开始改变。现有私营运营商正在考虑扩大业务，并表示已有潜在新进入者与其接洽。一名官员说，如果政府落实计划中的改革，数十家初级勘探公司正在考虑投资。重新吸引全球大型矿业公司将困难得多。帕斯的五年任期还不到一年，并有资格竞选连任；他必须在不激怒强大合作社的情况下，消除数十年来积累的法律和政治风险。
“目前确实有一些公司在私下考察相关机会，”加拿大公司首席地质学家昆顿·亨尼格说。该公司于 2023 年从住友商事手中收购了玻利维亚圣克里斯托瓦尔露天矿。“但这一切的前提是这些根本性变化能够实现。”
如果成功，改革将为陷入数十年来最严重危机的玻利维亚经济带来急需的出口收入，同时从锑到锌创造新的矿产来源。在全球各国竞相实现关键供应链多元化之际，这一点尤为重要。
像奥斯卡·查瓦里亚这样的人，拥有推动这些变化实现的力量。
查瓦里亚在波托西的办公室工作。波托西是塞罗里科的所在地，这座山的白银曾为西班牙帝国提供资金。查瓦里亚领导着玻利维亚最大的合作社矿业联合会之一。20 世纪 80 年代国营矿业崩溃后，这一运动迅速壮大，如今涵盖从维持生计的矿工到规模庞大、监管宽松的商业运营项目。
“波托西应该像迪拜一样，”查瓦里亚说。“它应该成为奇迹，但从这里开采出来的财富却都离开了。”他说的是许多玻利维亚人普遍持有的看法：政客允许外国公司掠夺该国的自然资源。
查瓦里亚和帕斯一样，有理由认为这里还有更多财富可供挖掘。玻利维亚与智利和秘鲁共享矿产丰富的安第斯矿带，拥有全球已探明的第二大锂资源，并且仍是全球前十大白银、锡、锌和铅生产国。按当前价格计算，仅美国地质调查局确认的储量，其原位总价值就约为 750 亿美元。
数十年来投资不足、勘探有限，使该国大部分地质潜力尚未得到开发或仍未触及。经济地质学家奥斯瓦尔多·阿尔塞估计，矿化区域约覆盖全国四分之三，并表示资源量最终可能至少是当前估计的两倍。他计算认为，已进入高级阶段的项目可以吸引约 30 亿美元投资，并每年增加逾 10 亿美元出口收入。
但非正规采矿扩张、社区动荡和薄弱的法律保护阻碍了外国投资。包括嘉能可和纽蒙特在内的大型矿业公司已经离开该国，而政府干预有时更为直接：2012 年，玻利维亚撤销了加拿大南美白银公司的特许权。自 2007 年以来，没有大型矿山投入生产，使产量越来越依赖老旧矿山。该国勘探支出落后于地区同类国家，约 50 亿美元的矿产出口仍只是邻国智利的一小部分。
政府希望恢复一种在前总统埃沃·莫拉莱斯任内基本被放弃的模式，允许持有采矿权的合作社与能够提供融资、勘探、技术和现代加工能力的企业合作。这类安排可以开发合作社无法独立开发的矿藏，同时让矿工获得更好的设备、更高的生产率以及更严格的环境和安全标准。
“国家面临的挑战，是推动合作社实现更高产量、更高技术水平和更强可持续性，”为矿业公司提供咨询的玻利维亚律师巴勃罗·奥多涅斯说。
塞罗里科内部就能看到变革的必要性。
经过近五个世纪的开采，这座山布满数千条隧道，并出现约 150 个塌陷坑。工程师努力维持其标志性的锥形外观，合作社矿工则继续追逐残余的银矿脉，当局已经关闭这处联合国教科文组织世界遗产的部分区域。
现年 30 多岁的戴马尔·西尔维斯特自 16 岁起就在塞罗里科内部工作。每次轮班结束后，他都会在地下深处与矿工同伴聚在一起，咀嚼古柯叶、喝烈酒，并向“埃尔蒂奥”献祭。矿工相信，这个长着角的人物既能保护他们免遭危险，也能守护山中的矿产财富。
“有时我想找一份别的工作，但没有其他选择，”西尔维斯特说。几个月前，他的弟弟在一次矿难中丧生。
在数百米高处，弗雷迪·亚诺斯从不同角度审视这座山。
亚诺斯曾是合作社矿工，如今担任托马斯·弗里亚斯自治大学塞罗里科保护委员会负责人。他说，数代人只顾短期采掘、再投资有限，导致玻利维亚消耗了自己的采矿遗产，却没有建设下一代矿山。
“这就是我们仍然贫穷的原因，”他说。“500 年过去了，我们的发展一直杂乱无章。”
自西班牙征服以前，采矿就一直塑造着玻利维亚。从前西班牙时期的金属加工，到以塞罗里科为中心的白银繁荣，再到 20 世纪锡成为主导产业，采矿业不断演变。
1952 年革命后，玻利维亚将最大矿山国有化，交由国营的玻利维亚矿业公司管理。20 世纪 80 年代锡价崩溃后，数千名下岗矿工占据废弃矿井，由此形成了今天的合作社运动。20 世纪 90 年代的勘探热潮带来了包括圣克里斯托瓦尔在内的发现，但莫拉莱斯执政时期的资源民族主义大幅限制了勘探活动。
波托西以南约一小时车程的波尔科地区，展现了政府希望玻利维亚矿业未来呈现的面貌。
每天早晨，数百名矿工登上卡车和摩托车，前往山中。有些人为合作社工作，另一些人则进入圣克鲁斯白银矿业有限公司旗下玻利维亚公司辛奇·韦拉的地下作业区。
总部位于温哥华的圣克鲁斯于 2022 年收购嘉能可在玻利维亚的矿山时，继承了与当地合作社的关系，而这已成为其战略核心。在波尔科，该公司允许两个合作社开采山中自己不再经营的部分，同时其员工在更深处的地下作业。
“我们与合作社的关系至关重要，”辛奇·韦拉波尔科矿负责人、社会管理主管瓦斯卡尔·恩里克斯说。他当时俯瞰着布满合作社隧道的山坡。
这一安排既体现了政府战略的希望，也暴露出其风险：合作社获得就业和基础设施，公司则减少了围绕自己已不认为具有经济价值的土地发生冲突的可能性。
然而，金属价格上涨很快就可能重新引发采矿权争端。企业表示，特许权被侵占仍是阻碍行业投资的最大因素之一。
“合作社的性质已经被扭曲了，”辛奇·韦拉公司事务副总裁阿尔弗雷多·萨列斯说。“它们变得像由少数股东经营的私营企业，在非法条件下雇用工人，并利用漏洞逃税。这会打击合法投资。”
监管薄弱、矿石来源追踪不力，使来自非正规甚至可能非法来源的矿石能够与合法产量混合，令这一体系难以监管。
该地区其他地方也存在类似情况。秘鲁的非法黄金贸易激增，非法出口首次超过合法出口。
玻利维亚的改革需要妥协。一些合作社担心，与私营企业深化合作后，自己可能只剩下合同劳工的地位。
相反，一些合作社领导人希望国家收回私营企业闲置的特许权，并将其重新分配给当地矿工。
“我们并不是进去就赚钱——我们承担风险，”领导波托西科里·马尤合作社的奥马尔·乔克蒂利亚说。“人们认为我们没有贡献、不缴税。但法律规定会扣除一些费用，包括特许权使用费。我们确实在作出贡献。”
一些公司已经在为可能出现的开放局面布局。
圣克鲁斯正在加快玻利维亚一个项目的进度，并寻找收购机会，同时帮助一些勘探公司应对可能进入玻利维亚市场的事宜，公司执行董事长阿图罗·普雷斯塔莫说。
普雷斯塔莫说，政府加强法律确定性并与合作社接触的努力增强了他对玻利维亚的乐观态度，但他也承认，帕斯推动改革所需的部分政治资本已经流失。
行业组织正敦促政府加强防止特许权被侵占的保护、加快许可审批，并提供吸引大规模投资所需的法律确定性。
代表玻利维亚私营矿业公司的协会负责人伊尔塞·贝尔特兰说，金属价格飙升使这项任务更加困难。“价格上涨时，非正规经营往往会增加。”
即使合作社接受与私营企业合作，玻利维亚最大的矿藏对其矿工而言仍需要过多资金、技术复杂度也过高，因此必须由有经验的国际运营商负责，并在数十年间投入数十亿美元。
不过，顾问们表示，在多年被置于边缘之后，玻利维亚正重新受到关注。官员们在国际矿业会议上向座无虚席的听众推介项目，与美国签署了关键矿产协议，并加强了与加拿大、澳大利亚和韩国的接触。多伦多证券交易所今年首次在玻利维亚举办投资者活动。尽管在弗雷泽研究所最新调查中，该国的矿业投资吸引力仍接近排名垫底，但其政策观感改善幅度位居前列。
圣克里斯托瓦尔矿业公司正在研究一项玻利维亚扩建计划，未来几年可能使白银产量增加一倍以上。同时，首席执行官亨尼格说，公司正与其他矿业公司洽谈，可能帮助它们进入该国；其中大部分兴趣都是在帕斯去年当选后出现的。
不过，大型矿业公司很可能会等待证据，确认玻利维亚能够提供更强的法律保护和具有竞争力的税制，遏制非正规矿工，并证明改革能够经受该国动荡的政治环境。但情绪的变化已经切实可见。
“蜜月期已经结束，但我相信他走在正确的道路上，”普雷斯塔莫谈到帕斯总统时说。“如果这些法律和政治变化能够实现，我们将看到大型矿业公司回归。”
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玻利维亚总统罗德里戈·帕斯希望通过改革吸引全球矿企开发铜、金、银及其他关键矿产，但近 50 万名合作社矿工及其强大政治影响力构成主要阻力。政府正寻求在保障合作社利益的同时，逐步改善投资环境。
玻利维亚的矿业历史悠久，但塞罗里科银矿山经过近五个世纪开采后已布满隧道和塌陷，显示出短期采掘和再投资不足的后果。嘉能可、纽蒙特等大型矿企已退出该国，2007 年以来没有新的大型矿山投产，矿产出口约为 50 亿美元，明显低于邻国智利。随着帕斯政府寻求加强法律确定性并接触美国、加拿大、澳大利亚和韩国，部分企业和勘探公司重新关注玻利维亚；但大型矿企仍在等待更强的法律保障、有竞争力的税制、对非正规采矿的控制，以及改革能否经受该国政治波动的证明。
Bolivia’s President Rodrigo Paz wants global miners to develop the country’s rich deposits, but nearly half a million cooperative miners wield major political power and oppose changes that could reduce their privileges. His government is pursuing gradual reforms to attract
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